众文网1.如何加强中央银行独立性地位论文提纲
论文提要：中国人民银行的独立性问题是近年来我国中央银行制度改革的一个重要问题，也是关系到健全中央银行制度的核心问题。
我国中央银行的独立性常常受到政府的干涉或影响，因此加强中央银行的独立性，赋予中央银行货币政策决策权，使其在隶属于国务院的情况下真正独立已势在必行。 ？ ？ ？ 一、中央银行独立性的起源及其发展 ？ ？ 所谓中央银行的独立性，其实是指中央银行的相对独立性，一国在制定和执行货币政策时，既不能完全独立于政府的控制之外不受政府的约束，同时也不能凌驾于政府机构之上，而应接受政府的一定监督和指导，并在国家总体经济政策的指导下，独立地制定和执行货币政策，并且与其他政府机构相互协作和配合。
？ 第一次世界大战后，开始了独立性的争议。为战争筹措军费而放弃中央银行的自由原则和独立性，以至在第一次世界大战后大多数国家都发生了严重的通货膨胀，1920年在布鲁塞尔和1922年在日内瓦召开的两次国际金融会议，一再强调中央银行应脱离政府控制而独立。
战后各国纷纷组织独立的中央银行，有的中央银行法中列有维持独立性的条文。第二次世界大战后，独立性思潮再起。
中央银行既要按照宏观经济目标满足财政筹措资金的要求，又要实现货币政策目标，理应受到政府的控制和监督。20世纪七十年代，西方国家的“滞胀”再次提出中央银行独立性问题。
其理由主要有：政治家缺乏经济远见，干扰货币政策的稳定性和连贯性。政府为满足短期利益的需要，推行通货膨胀政策。
中央银行与政府的工作侧重点的不一致，致使相互的措施矛盾对立。中央银行作为社会化的服务机构，也需要相当的独立性。
？ 由于各国的政治经济情况不同，立法与惯例不同，西方主要国家中央银行与政府关系的模式比较典型的有：独立性较强的如德国、美国；独立性居中的有英国、日本；独立性较弱的有意大利。 ？ ？ 二、我国中央银行独立性地位 ？ ？ 在独立性问题上，在现行法律框架内的我国央行的特点是：既有独立的一面，同时又缺乏充分的独立性，属于“相对独立”。
？ 1、独立性的表现。我国央行在法律和组织上具有一定的独立性，并且独立性是随着改革开放的推进及市场经济的发展不断加强的。
1983年国务院就授予了央行履行其职责所必须的权利和相对独立性。1995年通过《人行法》确立了央行的地位、权限和职责，并明确规定央行独立于财政，独立于地方政府，并且不允许对财政透支，不允许直接认购和包销政府债券，不允许向地方政府、各级政府部门提供贷款。
1988年国务院对央行实行管理体制改革，撤销省级分行，改按经济区设置九大分行，以上措施从法律及组织上逐步加强了我国央行的独立性。2003年4月，十届全国人大会议通过了成立银监会的决议。
银监会的职责是将原来由央行承担的金融监管分担出去，这样就使央行不需要分心考虑银行的安全及自身监管责任，得以专门履行货币政策职能，根据整个宏观经济的需要来制定和执行货币政策，决定利率和货币供应量，央行的独立性得到进一步加强。 ？ 2、独立性不足的表现。
由于各种历史、现实的原因及条件限制，我国央行的独立性仍然不足，没有达到独立行使货币职能所需的独立性，央行在政府面前的独立性较小，表现在：（1）组织独立性不足。央行的法律地位低，在组织上隶属于国务院，仅“在国务院的领导下相对独立”。
（2）人事独立性不足。政府部门、金融机关在央行政策机构的人事渗透过多，使之产生行政依赖性和缺少广泛的代表性。
（3）职能独立性不足。货币政策的决策权集中于国务院，央行缺乏应有的决策自主权，实际只有执行权。
（4）经济独立性不足。虽然人行法规定央行的财务和资金独立，不对财政、级政府部门融资，不受地方政府干预，却没有具体规定相应的法律责任，因此在实际中不可能切断央行与他们的资金关系，其独立性常常受到来自财政、地方政府甚至商业银行的干涉或影响，因此，客观上存在尽快加强央行独立性的紧迫要求。
三、增强我国中央银行独立性的建议和措施 ？ ？ 我国在上世纪八九十年代曾经由于货币发行“软着陆”，但经济的大起大落给宏观经济的稳定发展带来了不利影响，央行不能自主灵活地运用货币政策，根据经济发展需要适时、灵活地调节利率和货币供应量。 我国中央银行的独立性不足对经济产生了一定的危害，客观上存在尽快增强中央银行独立性的紧迫要求。
？ 1、赋予中央银行货币政策决策权。适应经济发展要求，我国政府对中央银行的职能进行了不断的调整，为提高央行独立性，从而为促进经济快速、持续、稳定发展做出了不懈的努力。
目前，制约我国央行独立性提高的主要瓶颈是中国人民银行没有货币政策决策权。根据《中国人民银行法》中国人民银行只有部分决策权，一般事项自行决定，重大事项需报国务院批准。
货币政策委员会仅是咨询议事机构，主要职责是根据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策的制定和调整、一定时期内的货币政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等涉及货币政策的重大事项，提出制定。
2.关于“央行独立性有待提高”的内容
一、中央银行独立性概述 中央银行独立性是中央银行与政策关系的具体形态。
我们经常所说的独立性是指中央银行的相对独立性。所谓相对独立性，就是指中央银行不能完全独立于政府控制之外，不受政府的约束。
也不能凌驾于政府机构之上，而应该接受政府的一定监督和指导，并在国家总体经济政策的指导下，独立的制定和执行货币金融政策，并与其他政府机构相互配合。 中央银行的独立性有两层含义：（一）中央银行作为一国调解宏观经济的重要机构，在与政府的关系上必须保持一定的独立性，能够独立的制定和实施货币政策而不受政府的影响和控制。
（二）中央银行作为一国的金融管理当局，是国家实施宏观经济管理的重要工具。中央银行的货币目标不能背离国家的总体经济发展目标。
因此，中央银行不能完全独立于政府之外。 二、中央银行保持相对独立性的重要性 （一）因为中央银行的业务具有较高的专业性和技术性，他的最高管理人员必须具有熟练的业务，技术和制定货币金融政策，调节货币流通的经验。
政府对央行在制定货币金融政策过程中的不正确干预会导致整个经济陷入困境。 （二）政府往往从短期利益出发，扩大财政支出，自觉或不自觉的实行通货膨胀政策。
中央银行独立性强弱与通货膨胀率高低密切相关。实际数字显示，中央银行受到政府操纵的国家的平均通货膨胀率是中央银行具有高度独立性国家的2.5倍。
如表1 表1 几个经济发达国家中央银行独立性与通货膨胀率 中央银行的独立性 代表国家 通货膨胀率 非常高 德国、瑞士 3.1% 比较高 美国、日本、荷兰、加拿大 4.4% 比较低 法国、英国、丹麦、比利时、瑞典 6.0% 非常低 澳大利亚、新西兰、爱尔兰 7.5% （三）中央银行与政府所处的地位不同，他们的工作侧重点及考虑经济的侧重点不同。政府可能侧重解决就业问题，可能采取赤字政策，刺激有效需求增加，使就业增加。
而中央银行为稳定货币，则需要采取紧缩货币政策，提高利率，以遏制通货膨胀。在这种情况下，为了实现中央银行稳定币值的任务，中央银行就必须保持一定的独立性。
为了对政府的短期经济行为或超经济行为发挥有效的制约作用，防止政府为了政治的需要而牺牲货币政策，影响社会经济生活的稳定与发展，中央银行必须保持一定的相对独立性。 三、我国中央银行的独立性有待提高 （一）中国人民银行独立性现状 《中华人民共和国中国人民银行法》第二条规定：中国人民银行在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。
第五条规定：中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。由此可见，中国人民银行只是提出建议，而国务院才是货币政策的决定者。
这些法规直接导致了中国人民银行的独立性较弱，尤其表现在货币政策的制定上。我国在政治上表现为权力的较高集中，因此，在央行的独立性问题上只能通过政府的“自我约束”来提高央行的独立性，而不能靠外力的约束。
中国人民银行副行长吴晓灵2007年1月26日在瑞士达沃斯世界经济论坛年会上回答现场关于中国央行独立性的时候说：“目前中国市场经济还不是特别的成熟和完善，不得不在某种程度上利用行政手段。比如说，现在的经济宏观调控是以经济手段为主，辅之以法律手段和必要的行政手段。
从这个意义上讲，中国人民银行作为中央银行，没有成熟的市场经济国家那么大的独立性。但反过来说，在国务院的领导下，协调起来也比市场经济国家容易一些”。
若以德国中央银行的独立性为参照物，选择loungani and sheets的测定方法①来测定中国人民银行的独立性，其指数仅为0.444。 从以上分析我们可以知道中国人民银行的独立性相对来说还是比较弱的。
在央行的目标独立性、经济独立性和政治独立性中，最根本的是要解决央行的经济独立性。但我们必须从政治独立性这个最根本的问题去解决。
解决央行独立性的问题其实就是政府给自己戴“紧箍咒”的问题。 （二）关于“中国央行独立性与通货膨胀率在较长时间里成正相关”的解释 在西方经济学中有一个共识是“中央银行独立性与通货膨胀率之间呈负相关关系”。
在上文表1中我们也可以得出此结论。但近些年来中国经济成了这个经济共识的“反例”。
从时间上看，中国人民银行是在不断的改革和独立性不断加强的过程中，但通货膨胀却没有表现规律性演进，反而在逐步增大。 这一现象出现在中国经济中，应该说不是一个偶然的现象。
对此，我的解释是：1、是中国经济高速发展的产物。因为在中国追赶发达国家的发展过程中，不管是财政政策还是货币政策都采取的是适度从松原则。
利用“温和的通货膨胀有利经济发展”的原则，以求保持资产充足的流动性。2、近几年的大量国际贸易顺差加大了我国的通货膨胀。
外汇以前在我国被看作是稀缺资源，但近年来持续大量的贸易顺差使我国成为外汇储备最多的国家之一。这也是为人民币实现资本项目可兑换所做的准备之一。
以上两条也显示出中国人民银行独立性虽然有所增强，但还是要以国家的经济战略目标为重。3、中国的通货膨胀是结构性的。
3.中央银行的独立性主要表现在哪些方面
作为特殊的金融机构，是发行的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，须保持一定程度的独立性； 其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这样就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。
基于政府的职责以及政治因素的影响，政府行为的出发基点往往是促进经济增长，而这极有可能诱发通货膨胀和经济过热的现象发生。而央行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。
尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为其中央银行首要的甚至是唯一的目标。亦正是通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制动器的作用。
而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。
4.中央银行的独立性
中央银行独立性法定地位的经济根源 市场经济的协调、稳定和发展需要独立的、权威的货币供给的调节者。
这是赋于中央银行独立制定和实施货币政策法定地位和经济根源。 马克思主义从社会存在决定社会意识、经济基础决定上层建筑的历史唯物主义方法论出发，认为法的理不在自身，而在法外，法的根和因潜藏于社会实践和社会关系之中。
马克思说：“法的关系正象国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它根源于物质的生活关系。”[1]当代新制度经济学的研究也表明，一方面包括法律制度在内的制度是经济发展的“内生变量”，制度是土地、劳动和资本这些生产要素得以发挥功能的决定性因素，生产要素的优化配置必须有制度支持；另一方面，制度如何才能起到抑制作用，怎样的法律才能促进经济发展，这一问题的答案，又只能到经济生活中去寻找。
这些为我们分析中央银行的独立性问题提供了方法论的指导。 现代市场经济是货币经济，经济运行实践上表现为以货币收支为核心的运作过程，货币供应量与货币必要量之间的平衡是市场经济正常运行和健康发展的前提条件。
然而，正如19世纪的英国经济学家兼金融撰稿人沃尔特。 白芝浩所言：“货币是不会自行调节的。”
[2]市场机制这只“看不见的手”并非万能，原因就在于：个人的理性行为并不能导致社会的理性结果。例如，当经济前景出现不妙征兆时，投资者抛售证券，减少投资是个人的合理行为；消费者减少消费、节约开支也是合理反应。
但人人这样做的结果则会真的导致一场使人人遭殃的经济衰退。同样，当发生通货膨胀时，理性的个人不会缩减开支以降低通货膨胀率，他们常常以投资品价格上涨、本币贬值、成本上升为理由要求更多的贷款，同时反对上调利率，以补偿通货膨胀损失和风险，这种“理性的无知”只能导致更严重的通货膨胀。
针对这种“合成谬误”，曼瑟。奥尔森的经济学第二定律正确地指出，只有借助于“引导之手”或适当的制度安排，才能实现有效的集体结果。
那么，独立的中央银行便是实现货币供应量与货币必要量之间动态平衡这一理性结果的一种制度安排。只有这种制度安排，才能有效排除企业、地方政府乃至中央政府某些部门常常出现的“理性无知”的干扰，按照货币经济运行的内在规律调节货币供应量以适应货币必要量，校正社会总需求与总供应的失衡，实现稳定货币，保证货币经济正常运行和健康发展的社会理性结果。
二、中央银行独立性法定地位的政治根源 政府经济行为目标由于种种原因发生货币政策目标的错位，以及由此引起的约束政府不当经济决策的需要，是赋予中央银行独立制定和实施货币政策法定地位的政治根源。 货币政策目标即中央银行采取调节和控制措施所应达到的目的，它有终极目标与中介目标之别。
从各国立法规定及其实践来看，货币政策终级目标的法定模式主要有两种：一种是单一法定目标模式，如《德意志联邦银行法》规定德意志联邦银行的任务是稳定货币。二是多重法定目标模式，例如1946年和1979年的《英格兰银行法》将稳定物价、充分就业、实际收入的合理增长率和国际收支平衡作为四项货币政策目标。
而根据《中国人民银行法》第3条的规定，我国的货币政策目标是稳定币值和经济增长。但不管哪种模式，各国都将“稳定币值”作为货币政策唯一目标或首要目标。
政府经济行为目标与货币政策一致性，是建立在这样一个基本假设基础上的，即由公众选举产生的政府，作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的，因而与代表社会公共利益的货币政策目标也自然是吻合的。 从理论上讲，这一假设并不违背逻辑，然而现实并 非如此简单。
政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组成的，无论是政府机构还是政府官员都具有自己的行为目标，而这些目标并非自然而然地与社会公共利益之间划等号，当然也就不可能自然而然地与货币政策目标之间划等号了。 20世纪60年代由斯蒂格勒和布坎南等人发展起来的政府管制经济学和公共选择理论，把政府也视为“经济人”，认为政府只不过是一种人类组织，在政府机构里供职的人和其他人没有什么差别，直接动机都是在追求个人效用最大化。
要说有差别的话，只是政府公职人员的个人效用最大化（如更少的参与费用、更高的职位、更大的权力以及由此而派生的物质利益、更高的威信和职业成就感等）是在“政治市场”上实现的，而经济当事人的个人效用最大化则是在交易市场上实现的。 [3]作为“经济人”的政府，其行为目标之一是实现预算最大化：因为预算的增加就可以有更多的支配权力，就可以控制更多的领域，并由此带来政府地位的巩固和加强，政府官员收入、地位的提高。
这一行为目标与货币政策目标显然存在矛盾和冲突。作为“经济人”的政府，另一个行为目标是争取选票，获取连任，即保持执政地位不变。
为了实现这一目标，政府往往会采取满足选民短期利益的策略，从而牺牲货币政策。正如美国公共选择学派的代表人物之一。
5.中央银行独立性问题的关键与意义何在
（一） 避免出现政治性经济波动的需要。
为了对政府的超经济行为发挥有效的制约作用， 防止政府为政治目的而牺牲货币政策，央行就必须有很高的独立性，而且，央行是 负有社会责任的机构，它的货币政策对社会的发展有重大影响，它应具有稳定性和 连续性。 （二）避免财政赤字货币化的需要。
所谓财政赤字货币化，就是指财政出 现赤字时，央行无条件地去弥补。或者直接对政府贷款、透支，或者想办法降低市 场利率，减少财政向市场借款的成本。
这会导致通货膨胀，并引发赤字与通货膨胀 之间的恶性循环。央行作为政府的银行，虽然有义务帮助政府平衡财政预算和弥补 赤字。
但财政活动的客观结果并不一定是保持经济的稳定增长和物价稳定。而央行 货币政策的主要目标是稳定货币，它对财政的支持只能是一般的支持。
因此，为避 免政府的短期经济行为，避免通过发行货币去弥补财政赤字，造成通货膨胀，有必 要保持中央银行的相对独立性。央行对政府的贷款一般只限于短期贷款且有贷款最 高限额，其目的之一就是限制政府推行通货膨胀政策。
（三）为了稳定经济和金融 的需要。中央银行和政府的地位不同，因而它们在考虑一些经济政策的侧重点上存 在差异。
行政当局更关心的是促进经济增长与解决就业问题。因此政策的重点是通 过推行赤字财政政策，以刺激经济增长，增加就业。
其结果往往导致通货膨胀。财 政部长更关心如何有效地从市场筹措资金，以维持政府机构的正常运行，因而要求 市场利率稳定且维持在低水平上。
而央行的首要任务是稳定货币，采取紧缩政策， 提高市场利率，以制止通货膨胀。如果中央银行完全受制于政府，其结果只能更便 于政府推行通货膨胀政策，这会使经济更加不稳定。
如果央行有较大的独立性，明 确其首要任务是稳定币值，央行就可以独立的制定和执行正确的货币政策，对政府 推行通货膨胀政策也可以起到约束作用。经过 80 年代中期和 90 年代中期两次大 的改革，目前中国人民银行在独立执行货币政策方面较之计划经济时期已经有了较 大进步，也取得了明显效果，这突出地表现在 90 年代中期以后对通货膨胀的有效 治理上。
我们也应当看到，由于种种原因，目前我国的中央银行在独立执行货币政 策方面，尽管地方政府的直接干预已经被基本杜绝，但是间接干预依然变相存在。 并且，一些中央政府部门对于中央银行仍然存在变相干预。
而在货币政策决策方面， 中央银行不仅缺乏应有的独立性，在操作上也缺乏规范和透明。总之，没有中央银 行的独立性，货币政策和宏观经济的稳定就得不到保证。
（四）为了适应中央银行 特殊地位与业务的需要。中央银行既不是一般的行政管理机关，也不同于一般的国 有企业，它的业务具有高度技术性，它的政策直接影响国民经济各部门。
因此，它 的最高管理人员一般都有丰富的国内外经济知识，有熟练的技术和经验。从业务看， 央行的主要顾客虽然是政府和外国中央银行，但它同时还为商业银行等其他金融机 构服务。
因此，央行也不应完全受政府的控制。
6.我国中央银行的独立性
按照通常意义上的标准衡量，中国人民银行属于独立性较弱的中央银行，但实际上的独立性有不断增强的趋势。
《中国人民银行法》第2条第2款规定，“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，这就确了中国人民银行隶属于国务院，是国务院领导下的宏观调控部门。但是从实际运作来看，中国人民银行虽然在国务院领导下履行其职责，但中国人民银行在货币政策制定和实施方面提出的方案一般都能得到国务院的顺利批准，并在执行中还能得到国务院有力支持，特别是在中央银行的具体运作上，国务院越来越重视其自主操作。
因此，中国人民银行实际上独立性有不断增强的趋势。
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